Menu

Nieuws

U bent hier

Grondwettelijk Hof blaast nieuw leven in afgeschaft substitutierecht voor inwoners van gemeenten

Grondwettelijk Hof blaast nieuw leven in afgeschaft substitutierecht voor inwoners van gemeenten

Met zijn arrest van 10 oktober 2019 verklaart het Grondwettelijk Hof de afschaffing van het substitutierecht voor inwoners van gemeenten (voorheen opgenomen in art. 194 Gemeentedecreet) door het Decreet Lokaal Bestuur, ongrondwettig. Het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu (art. 23 Grondwet) wordt op onaanvaardbare wijze beknot.

 

1. Het ‘substitutierecht’ voor inwoners van gemeenten

In de materie die tot de bevoegdheid van de gemeente behoort, komt het aan de gemeente toe om onwettige handelingen te doen ophouden of te voorkomen, en desnoods zelf daartoe in rechte op te treden.

Wanneer de burgemeester of het college van burgemeester en schepenen tot voor kort ten onrechte in gebreke bleef om de collectieve belangen van haar inwoners te behartigen (hierbij werd in hoofdzaak gedacht aan aangelegenheden m.b.t. de gezondheid van haar inwoners, de gemeentelijke financiën, het fiscaal gelijkheidsbeginsel en het leefmilieu) konden inwoners ‘als vertegenwoordiger van de gemeente’ op grond van art. 194 van het Gemeentedecreet voor de rechtbank hiertegen optreden (zgn. substitutierecht).

Art. 194 Gemeentedecreet bepaalde als volgt:

Als het college van burgemeester en schepenen of de gemeenteraad nalaten in rechte op te treden, kunnen een of meer inwoners in rechte optreden namens de gemeente, mits zij onder zekerheidstelling aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken.

Dit recht staat ook open voor de rechtspersonen waarvan de maatschappelijke zetel in de gemeente is gevestigd.

De gemeente kan over het geding geen dading aangaan of er afstand van doen zonder instemming van degene die het geding in haar naam heeft gevoerd.

 Op straffe van onontvankelijkheid kunnen personen vermeld in het eerste en tweede lid slechts namens de gemeente in rechte optreden indien zij de gedinginleidende akte aan het college van burgemeester en schepenen hebben betekend en, daaraan voorafgaand, het college van burgemeester en schepenen wegens het niet-optreden in gebreke hebben gesteld en na een termijn van tien dagen na de betekening van deze ingebrekestelling geen optreden in rechte vanwege het gemeentebestuur heeft plaatsgevonden. In geval van hoogdringendheid is geen voorafgaande ingebrekestelling vereist”.

Het substitutierecht werd in de praktijk vaak gebruikt in combinatie met de milieustakingsvordering (volgens de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake de bescherming van het leefmilieu) die toeliet om met behulp van een snelle procedure op te treden tegen handelingen die een inbreuk of ernstige bedreiging vormden op de milieureglementering.

 

2. De afschaffing van het substitutierecht door het Decreet Lokaal Bestuur

Het het Decreet Lokaal bestuur van 21 december 2017 werd de bestaande regelgeving inzake de werking van de Vlaamse lokale besturen, de OCMW’s en de intergemeentelijke samenwerking zoals opgenomen in het Gemeentedecreet, gewijzigd en afgestemd op een verdere uitbreiding van de lokale autonomie.

Een van de vele wijzigingen betrof – met ingang van 1 januari 2019 – de afschaffing van het sinds 1836 erkende substitutierecht voor de inwoners van gemeenten (aanvankelijk opgenomen in artikel 150 van de Gemeentewet van 30 maart 1836, later overgenomen in artikel 271, § 1 van de Nieuwe Gemeentewet). Als redenen werden opgegeven het feit dat de bedoeling van de wetgever bij het invoeren van het substitutierecht achterhaald is (de gemeenteraad zou intussen een betere vertegenwoordiging van de inwoners vormen, waarbij de inwoners intussen ook zelf een betere juridische bescherming zouden genieten) én het gegeven dat het substitutierecht toelaat om op te treden tegen de gemeente aangaande een project dat uitdrukkelijk door de gemeenteraad en het college wordt gesteund, wat weinig zinnig en ondemocratisch werd geacht.

In de aanloop naar de goedkeuring van het Decreet Lokaal Bestuur wees de Raad van State reeds op mogelijke obstakels. Zo werd aangekaart dat de afschaffing tot een onaanvaardbare vermindering van het bestaande beschermingsniveau zou leiden en dat reeds een eerdere poging van de Vlaamse decreetgever om het substitutierecht (deels) aan banden te leggen (door het recht van de inwoners om namens de gemeente op te treden te beperkten tot de gevallen waarin schade aan het leefmilieu werd toegebracht) door het Grondwettelijk Hof werd vernietigd (arrest Grondwettelijk Hof nr. 9/2014 van 23 januari 2014).

Ondanks de aangevoerde motieven en een poging om middels een amendement de schrapping van art. 194 Gemeentedecreet ongedaan te maken, werd voet bij stuk gehouden.

 

3. De vernietiging van de afschaffing van het substitutierecht door het Grondwettelijk Hof

Al snel volgde er kritiek van juristen. De argumenten om het artikel af te schaffen, werden niet voldoende overtuigend geacht nu de andere instrumenten van inspraak geen waardig equivalent zouden vormen. De ultieme procedure van burgerverzet zou onder de mat worden geveegd.

Vier burgers trokken uiteindelijk naar het Grondwettelijk Hof teneinde de ongrondwettigheid van de afschaffing aan te kaarten.

In zijn arrest van 10 oktober 2019 verklaart het Grondwettelijk Hof de afschaffing van art. 194 van het Gemeentedecreet door toedoen van het Decreet Lokaal Bestuur, ongrondwettig.

Het argument dat het ‘niet verantwoord’ zou zijn dat een beslissing van een democratisch orgaan om niet in rechte op te treden, op initiatief van een individuele inwoner kan worden omzeild, kan niet overtuigen.

Het Hof verwijst naar eerdere rechtspraak om te benadrukken dat het stilzitten van de gemeente niet noodzakelijkerwijs een gevolg van een nalatigheid of onwilligheid uitmaakt om het gemeentelijk belang te behartigen, maar evenzeer de uiting kan zijn van een weloverwogen keuze, omdat de gemeente bijvoorbeeld van oordeel is dat er geen onwettigheid is begaan en dat er dus geen aanleiding is om een stakingsvordering in te stellen. Aan die democratisch gelegitimeerde keuze wordt geen afbreuk gedaan door een inwoner die een andere mening is toegedaan. Zijn optreden in rechte, namens de gemeente, beoogt slechts de wettigheid van een betwiste handeling aan de rechterlijke toetsing te onderwerpen en bestendigt op die manier zijn participatie aan de democratische rechtsstaat. De eerbiediging van de rechtsstaat is een essentiële voorwaarde voor de bescherming van alle grondrechten, waaronder het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu. Bovendien zal de rechter de vordering of het beroep ongegrond verklaren indien geen onwettigheid werd begaan.

Het argument dat er een ‘alternatieve mogelijkheid’ bestaat om de wettigheid van een betwiste handeling aan de rechterlijke toetsing te onderwerpen wordt eveneens van tafel geveegd. Het bestaan van een alternatieve toegang tot de rechter biedt geen reden van algemeen belang die de aanzienlijke vermindering van het bestaande beschermingsniveau kan verantwoorden. Dat geldt des te meer wanneer die alternatieve toegang een hogere drempel opwerpt doordat zij de inwoners van de gemeente ertoe noopt zich te verenigen. Het komt ten slotte aan de rechter toe om een eventueel misbruik begaan door de inwoners te bestraffen. Daartoe vereist artikel 194 van het Gemeentedecreet overigens dat de inwoner die namens de gemeente in rechte optreedt, een zekerheidstelling moet aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding – waartoe ook de rechtsplegingsvergoeding behoort – te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken.

Finaal concludeert het Grondwettelijk Hof dat door de opheffing van het vorderingsrecht namens de gemeente, de decreetgever het beschermingsniveau dat werd geboden door de van toepassing zijnde wetgeving in aanzienlijke mate heeft verminderd zonder dat daarvoor redenen zijn die verband houden met het algemeen belang. Een schending van art. 23 van de Grondwet wordt weerhouden.

 

Conclusie

Waar in het recent Vlaams Regeerakkoord 2019-2024 reeds werd bedongen dat het Decreet Lokaal Bestuur zal worden gewijzigd, dringt hierbij een reparatie van het decreet, in opvolging van het arrest van het Grondwettelijk Hof, zich eveneens op.

Vraag rijst of de decreetgever de strijd zal staken, dan wel een nieuwe aangepaste beperking wordt goedgekeurd …